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核心觀點：新一輪財稅體制改革方向是，以“強化資源統(tǒng)籌、加強項目謀劃”為核心健全現(xiàn)代預(yù)算制度，以“穩(wěn)定宏觀稅負、強化稅收調(diào)控”為核心優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，以“理順央地關(guān)系、重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付”為核心推進政府間財政關(guān)系改革。馬海濤黨的二十大報告提出，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅…
核心觀點：
新一輪財稅體制改革方向是，以“強化資源統(tǒng)籌、加強項目謀劃”為核心健全現(xiàn)代預(yù)算制度，以“穩(wěn)定宏觀稅負、強化稅收調(diào)控”為核心優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，以“理順央地關(guān)系、重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付”為核心推進政府間財政關(guān)系改革。
馬海濤
黨的二十大報告提出，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。近日召開的中央經(jīng)濟工作會議對2024年財政政策進行了安排部署，明確提出要繼續(xù)實施積極的財政政策，謀劃新一輪財稅體制改革。
新一輪財稅體制改革尚待解決的問題
創(chuàng)新運用財政政策工具不夠，政策工具更加傾向于采用財政直投、直補方式，運用政策性基金、金融保險等市場化機制較少，未能發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。
第一，現(xiàn)代預(yù)算制度方面。
一是預(yù)算資源統(tǒng)籌能力不夠全面。預(yù)算管理中的“大財政、大預(yù)算、大資產(chǎn)”管理格局尚未完全形成，財政在面對經(jīng)濟運行波動時壓力較大，預(yù)算在穩(wěn)妥應(yīng)對政府財政可持續(xù)發(fā)展壓力方面還有待加強。預(yù)算“收入”能力承壓，財政收入增長壓力大，籌集財力手段不多，此外，國有股權(quán)、國企土地、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等盤活周轉(zhuǎn)效率不高，未形成有償使用和市場化變現(xiàn)的長效機制，資源資產(chǎn)閑置、減值等情況時有發(fā)生。預(yù)算“支出”領(lǐng)域固化，比如財政支出剛性增長，存在結(jié)構(gòu)固化問題；維持運轉(zhuǎn)和民生補助等剛性支出隨著人口增長、政策提標(biāo)擴圍而持續(xù)快速增長，導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)固化。財政資金統(tǒng)籌使用不足，未形成有效合力，部門管理資金條塊分割，關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強，重復(fù)、分散等現(xiàn)象較為普遍。
二是預(yù)算資源配置功能不夠健全。主要體現(xiàn)在：預(yù)算安排的系統(tǒng)前瞻謀劃還不夠，事與錢未完全匹配，事業(yè)規(guī)劃和預(yù)算安排“兩張皮”，“先謀事后排錢”機制還未真正建立。預(yù)算管理的工具和手段較為單一。創(chuàng)新運用財政政策工具不夠，政策工具更加傾向于采用財政直投、直補方式，運用政策性基金、金融保險等市場化機制較少，未能發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。預(yù)算產(chǎn)出的績效導(dǎo)向不夠突出，績效導(dǎo)向作用未能有效發(fā)揮，財政資金效益有待提高。
三是支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后，預(yù)算約束機制不夠完善。具體表現(xiàn)在：財政通用定額標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立，但財政專用定額標(biāo)準(zhǔn)和部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)進度緩慢。部門間標(biāo)準(zhǔn)制定的整體意識和配合程度還有待提升，存在“財政熱、部門冷”的現(xiàn)狀。加之財政項目種類繁多，逐一制定項目支出標(biāo)準(zhǔn)的難度較大。標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用機制和動態(tài)調(diào)整機制還不夠健全。有標(biāo)準(zhǔn)就要用的理念還不夠強，導(dǎo)致依法理財意識不強。
四是預(yù)算管理的信息化水平還不高。具體表現(xiàn)在：央地財政管理信息系統(tǒng)建設(shè)的頂層設(shè)計還有待提升，預(yù)算管理一體化改革的進程還有待加快。財政各業(yè)務(wù)模塊之間的數(shù)據(jù)傳輸還不夠順暢。預(yù)算編制系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、各單位財務(wù)管理系統(tǒng)之間還缺乏有效連通。碎片化的收支信息無法支撐財政宏觀決策和績效管理。橫向維度與縱向維度的財政收支信息碎片化和部門化，使得信息整合程度較低。財政部門對本地區(qū)及下級預(yù)算單位的資金執(zhí)行情況缺乏全面準(zhǔn)確了解，無法把握財政資金收支運行的實時信息，難以從全局角度為科學(xué)決策提供合理依據(jù)。
第二，稅制體系方面。
稅收的調(diào)節(jié)功能還不夠完善，地方稅體系還有待完善，地方政府對土地財政的依賴性較大，規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系還有待構(gòu)建和完善。
第三，政府間財政關(guān)系方面。
中央與地方財政關(guān)系尚未完全理順，如何在落實2016年以來中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進財政體制改革，適度上移并強化中央財政事權(quán)和支出責(zé)任，重構(gòu)財政轉(zhuǎn)移支付體系，增強可支配財力與事權(quán)的匹配度，夯實基層財力，成為下一步深化改革難啃的硬骨頭。
謀劃新一輪財稅體制改革的思路與舉措
謀劃新一輪財稅體制改革需要把握好五大原則：一是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；二是處理好政府與市場的關(guān)系；三是發(fā)揮中央與地方兩個積極性；四是統(tǒng)籌發(fā)展和安全；五是加強改革協(xié)同，狠抓改革落實。
謀劃新一輪財稅體制改革勢在必行，原因不外乎這么幾個：一是未來五年經(jīng)濟增速的壓力較大。隨著人口老齡化的加劇，房地產(chǎn)對經(jīng)濟的拉動作用減弱、新的經(jīng)濟增長點還有待挖掘。二是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展對財稅體制改革提出新要求。三是科技自立自強和實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)對財稅體制改革提出新要求。四是推進共同富裕和人口新形勢均對財稅體制改革提出新要求。
謀劃新一輪財稅體制改革需要把握好五大原則：一是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；二是處理好政府與市場的關(guān)系；三是發(fā)揮中央與地方兩個積極性；四是統(tǒng)籌發(fā)展和安全；五是加強改革協(xié)同，狠抓改革落實。
總體思路是：堅持完善立法；增強財政統(tǒng)籌能力；穩(wěn)定宏觀稅負，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)；理順中央與地方財政關(guān)系；強化預(yù)算約束，提高預(yù)算績效；建立健全政府債務(wù)管理體系，防范財政風(fēng)險；加強財會監(jiān)督。
具體來看，建議從三個方面著力推進改革。
第一，健全現(xiàn)代預(yù)算制度。
提升財政資源配置能力，確保財政資金使用提質(zhì)增效。一是明晰績效管理權(quán)責(zé)；二是強化全流程預(yù)算績效融合；三是實行預(yù)算項目全生命周期管理。
推進財政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強化預(yù)算法定約束力。推進財政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，一方面要抓基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，另一方面要抓項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。
推動數(shù)據(jù)共享，提高預(yù)算管理信息化水平“雙維度”。實現(xiàn)預(yù)算管理信息貫通共享。縱向上，促進中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通；橫向上，促進部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享，運用信息化技術(shù)，建立全覆蓋、全鏈條的財政資金監(jiān)控機制，實時記錄和動態(tài)監(jiān)控資金在下級財政、用款單位的分配、撥付、使用情況，形成多層次的綜合監(jiān)督體系。
第二，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。
改革方向包括：保持宏觀稅負和稅制穩(wěn)定，優(yōu)化稅制結(jié)總體思路是：堅持完善立法；增強財政統(tǒng)籌能力；穩(wěn)定宏觀稅負，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)；理順中央與地方財政關(guān)系；強化預(yù)算約束，提高預(yù)算績效；建立健全政府債務(wù)管理體系，防范財政風(fēng)險；加強財會監(jiān)督。構(gòu)，確保必要的財政汲取能力和政府調(diào)控能力；完善增值稅制度，著力推動高質(zhì)量發(fā)展；完善消費稅制度，強化調(diào)節(jié)引導(dǎo)作用；健全以所得稅和財產(chǎn)稅為主體的直接稅體系；研究適時開征碳稅、數(shù)字稅；加強非稅收入管理；清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，服務(wù)建設(shè)公平統(tǒng)一市場。
第三，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。
財政轉(zhuǎn)移支付體系改革涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明各個領(lǐng)域，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性基礎(chǔ)工程，應(yīng)協(xié)同推進相關(guān)改革，妥善處理利益關(guān)系，并要與相關(guān)財稅體制改革形成合力。
一是以激勵相容為導(dǎo)向，重構(gòu)財政轉(zhuǎn)移支付體系。按照財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)的原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置，厘清邊界和功能定位。合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任，逐步推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。
二是以法治均等為目標(biāo)，進一步規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付制度。整合建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制；加強一般性轉(zhuǎn)移支付管理；建立激勵約束機制。
三是以清理規(guī)范為導(dǎo)向，進一步加強專項轉(zhuǎn)移支付管理。清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)控新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付；建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制等。
四是以示范推廣為路徑，理順省以下財政關(guān)系。省以下各級政府要比照中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，改革和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。與省以下各級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)，優(yōu)化各級政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。
五是加強法治建設(shè)，進一步推動轉(zhuǎn)移支付資金提質(zhì)增效。為增強轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和權(quán)威性，為改革提供法律保障，需要加快轉(zhuǎn)移支付立法，盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付條例，條件成熟時推動上升為法律。
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核心觀點：
新一輪財稅體制改革方向是，以“強化資源統(tǒng)籌、加強項目謀劃”為核心健全現(xiàn)代預(yù)算制度，以“穩(wěn)定宏觀稅負、強化稅收調(diào)控”為核心優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，以“理順央地關(guān)系、重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付”為核心推進政府間財政關(guān)系改革。
馬海濤
黨的二十大報告提出，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。近日召開的中央經(jīng)濟工作會議對2024年財政政策進行了安排部署，明確提出要繼續(xù)實施積極的財政政策，謀劃新一輪財稅體制改革。
新一輪財稅體制改革尚待解決的問題
創(chuàng)新運用財政政策工具不夠，政策工具更加傾向于采用財政直投、直補方式，運用政策性基金、金融保險等市場化機制較少，未能發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。
第一，現(xiàn)代預(yù)算制度方面。
一是預(yù)算資源統(tǒng)籌能力不夠全面。預(yù)算管理中的“大財政、大預(yù)算、大資產(chǎn)”管理格局尚未完全形成，財政在面對經(jīng)濟運行波動時壓力較大，預(yù)算在穩(wěn)妥應(yīng)對政府財政可持續(xù)發(fā)展壓力方面還有待加強。預(yù)算“收入”能力承壓，財政收入增長壓力大，籌集財力手段不多，此外，國有股權(quán)、國企土地、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等盤活周轉(zhuǎn)效率不高，未形成有償使用和市場化變現(xiàn)的長效機制，資源資產(chǎn)閑置、減值等情況時有發(fā)生。預(yù)算“支出”領(lǐng)域固化，比如財政支出剛性增長，存在結(jié)構(gòu)固化問題；維持運轉(zhuǎn)和民生補助等剛性支出隨著人口增長、政策提標(biāo)擴圍而持續(xù)快速增長，導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)固化。財政資金統(tǒng)籌使用不足，未形成有效合力，部門管理資金條塊分割，關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強，重復(fù)、分散等現(xiàn)象較為普遍。
二是預(yù)算資源配置功能不夠健全。主要體現(xiàn)在：預(yù)算安排的系統(tǒng)前瞻謀劃還不夠，事與錢未完全匹配，事業(yè)規(guī)劃和預(yù)算安排“兩張皮”，“先謀事后排錢”機制還未真正建立。預(yù)算管理的工具和手段較為單一。創(chuàng)新運用財政政策工具不夠，政策工具更加傾向于采用財政直投、直補方式，運用政策性基金、金融保險等市場化機制較少，未能發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。預(yù)算產(chǎn)出的績效導(dǎo)向不夠突出，績效導(dǎo)向作用未能有效發(fā)揮，財政資金效益有待提高。
三是支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后，預(yù)算約束機制不夠完善。具體表現(xiàn)在：財政通用定額標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立，但財政專用定額標(biāo)準(zhǔn)和部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)進度緩慢。部門間標(biāo)準(zhǔn)制定的整體意識和配合程度還有待提升，存在“財政熱、部門冷”的現(xiàn)狀。加之財政項目種類繁多，逐一制定項目支出標(biāo)準(zhǔn)的難度較大。標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用機制和動態(tài)調(diào)整機制還不夠健全。有標(biāo)準(zhǔn)就要用的理念還不夠強，導(dǎo)致依法理財意識不強。
四是預(yù)算管理的信息化水平還不高。具體表現(xiàn)在：央地財政管理信息系統(tǒng)建設(shè)的頂層設(shè)計還有待提升，預(yù)算管理一體化改革的進程還有待加快。財政各業(yè)務(wù)模塊之間的數(shù)據(jù)傳輸還不夠順暢。預(yù)算編制系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、各單位財務(wù)管理系統(tǒng)之間還缺乏有效連通。碎片化的收支信息無法支撐財政宏觀決策和績效管理。橫向維度與縱向維度的財政收支信息碎片化和部門化，使得信息整合程度較低。財政部門對本地區(qū)及下級預(yù)算單位的資金執(zhí)行情況缺乏全面準(zhǔn)確了解，無法把握財政資金收支運行的實時信息，難以從全局角度為科學(xué)決策提供合理依據(jù)。
第二，稅制體系方面。
稅收的調(diào)節(jié)功能還不夠完善，地方稅體系還有待完善，地方政府對土地財政的依賴性較大，規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系還有待構(gòu)建和完善。
第三，政府間財政關(guān)系方面。
中央與地方財政關(guān)系尚未完全理順，如何在落實2016年以來中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進財政體制改革，適度上移并強化中央財政事權(quán)和支出責(zé)任，重構(gòu)財政轉(zhuǎn)移支付體系，增強可支配財力與事權(quán)的匹配度，夯實基層財力，成為下一步深化改革難啃的硬骨頭。
謀劃新一輪財稅體制改革的思路與舉措
謀劃新一輪財稅體制改革需要把握好五大原則：一是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；二是處理好政府與市場的關(guān)系；三是發(fā)揮中央與地方兩個積極性；四是統(tǒng)籌發(fā)展和安全；五是加強改革協(xié)同，狠抓改革落實。
謀劃新一輪財稅體制改革勢在必行，原因不外乎這么幾個：一是未來五年經(jīng)濟增速的壓力較大。隨著人口老齡化的加劇，房地產(chǎn)對經(jīng)濟的拉動作用減弱、新的經(jīng)濟增長點還有待挖掘。二是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展對財稅體制改革提出新要求。三是科技自立自強和實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)對財稅體制改革提出新要求。四是推進共同富裕和人口新形勢均對財稅體制改革提出新要求。
謀劃新一輪財稅體制改革需要把握好五大原則：一是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；二是處理好政府與市場的關(guān)系；三是發(fā)揮中央與地方兩個積極性；四是統(tǒng)籌發(fā)展和安全；五是加強改革協(xié)同，狠抓改革落實。
總體思路是：堅持完善立法；增強財政統(tǒng)籌能力；穩(wěn)定宏觀稅負，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)；理順中央與地方財政關(guān)系；強化預(yù)算約束，提高預(yù)算績效；建立健全政府債務(wù)管理體系，防范財政風(fēng)險；加強財會監(jiān)督。
具體來看，建議從三個方面著力推進改革。
第一，健全現(xiàn)代預(yù)算制度。
提升財政資源配置能力，確保財政資金使用提質(zhì)增效。一是明晰績效管理權(quán)責(zé)；二是強化全流程預(yù)算績效融合；三是實行預(yù)算項目全生命周期管理。
推進財政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強化預(yù)算法定約束力。推進財政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，一方面要抓基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，另一方面要抓項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。
推動數(shù)據(jù)共享，提高預(yù)算管理信息化水平“雙維度”。實現(xiàn)預(yù)算管理信息貫通共享。縱向上，促進中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通；橫向上，促進部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享，運用信息化技術(shù)，建立全覆蓋、全鏈條的財政資金監(jiān)控機制，實時記錄和動態(tài)監(jiān)控資金在下級財政、用款單位的分配、撥付、使用情況，形成多層次的綜合監(jiān)督體系。
第二，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。
改革方向包括：保持宏觀稅負和稅制穩(wěn)定，優(yōu)化稅制結(jié)總體思路是：堅持完善立法；增強財政統(tǒng)籌能力；穩(wěn)定宏觀稅負，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)；理順中央與地方財政關(guān)系；強化預(yù)算約束，提高預(yù)算績效；建立健全政府債務(wù)管理體系，防范財政風(fēng)險；加強財會監(jiān)督。構(gòu)，確保必要的財政汲取能力和政府調(diào)控能力；完善增值稅制度，著力推動高質(zhì)量發(fā)展；完善消費稅制度，強化調(diào)節(jié)引導(dǎo)作用；健全以所得稅和財產(chǎn)稅為主體的直接稅體系；研究適時開征碳稅、數(shù)字稅；加強非稅收入管理；清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，服務(wù)建設(shè)公平統(tǒng)一市場。
第三，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。
財政轉(zhuǎn)移支付體系改革涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明各個領(lǐng)域，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性基礎(chǔ)工程，應(yīng)協(xié)同推進相關(guān)改革，妥善處理利益關(guān)系，并要與相關(guān)財稅體制改革形成合力。
一是以激勵相容為導(dǎo)向，重構(gòu)財政轉(zhuǎn)移支付體系。按照財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)的原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置，厘清邊界和功能定位。合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任，逐步推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。
二是以法治均等為目標(biāo)，進一步規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付制度。整合建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制；加強一般性轉(zhuǎn)移支付管理；建立激勵約束機制。
三是以清理規(guī)范為導(dǎo)向，進一步加強專項轉(zhuǎn)移支付管理。清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)控新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付；建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制等。
四是以示范推廣為路徑，理順省以下財政關(guān)系。省以下各級政府要比照中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，改革和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。與省以下各級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)，優(yōu)化各級政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。
五是加強法治建設(shè)，進一步推動轉(zhuǎn)移支付資金提質(zhì)增效。為增強轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和權(quán)威性，為改革提供法律保障，需要加快轉(zhuǎn)移支付立法，盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付條例，條件成熟時推動上升為法律。
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